赵树凯:农村问题与政府制度化

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  过去若干年农村老会 出现严重问提,基层政府在其中扮演了重要角色。而且 ,把问提完正归咎于基层政府是不公允的,意味问提的深占据 于政府体制。近几年,随着新的政策导向确立,系列新政不断推进,除理农村问提的政策条件渐入佳境。而且 ,中央政策的具体推进需用依托基层政府,这是另有一一三个白无法逾越的环节。现在的问提是,这种 环节可还会 能当此重任?如可让基层政府在除理农村问提中又好又快地发挥作用,不论在农民那里还是在社会上,都还有诸多疑虑。正如有政协委员在温总理身后所抱怨的,“村骗乡,乡骗县,一级一级向上骗,老会 骗到国务院;国务院,发文件,一层一层往下念,念完文件进饭店,文件根本不兑现”。这种 问提虽越来越 说普遍,但也无须个别,需用重视。而且 ,就农村问提来说,不论是寻找问提的根源还是寻找除理问提的途径,都需用深入研究基层政府。

  农村问提包涵了农村经济、社会和政治另有一一三个白层面。发展农业生产、增加农民收入,就是其中的另有一一三个白问提;根本问提还在于构建另有一一三个白良好的基层生活并肩体。这自然意味,代表公共利益的基层政权应该维护基层社会的公共秩序,提供基层社会所需的公共服务。而这是以基层政权自身的良好运行为前提的。现在,众多研究者有的是探讨,中国的基层政府究竟占据 了哪几条问提?意味说,基层政府五种的主要问提是哪几条?更具体来说是,为哪几条基层政府绩效不佳?大致而言,研究者在解释政府问提的时候,提供了另有一一三个白层厚的分析。其一是从权力体制方面找意味,认为集权是中国政府体制的社会形态性问提,集权既表现在上下级政府之间,也表现在政府领导人之间,还表现在政府外部的部门之间。集权条件下下级越来越 积极性,意味政府五种缺陷传输带宽。其二是从信息不对称方面找意味,认为信息的上传下达不通畅,有点儿是下级通过向上级封锁信息来架空上级,政府信息对公众不透明,意味政府表现不佳。其三是从政治民主发育不良方面意味说是政治方面找意味,认为主要官员有的是真正由选举产生的,哪几条官员不对民众负责,意味治理不良。不论是从经验观察还是制度分析来看,哪几条研究和判断有的是人及的解释力,基层政府在哪几条方面人太好占据 明显问提。而且 ,哪几条分析也占据 缺陷。认为集权一定意味无效,五种是值得怀疑的。官僚体制五种就具有集权属性,其传输带宽效能与集权程度之间的关系,无须简单的线性关系。无论是纵向的历史比较还是横向的区域比较,经验研究都难以支撑另另有一一三个白的判断和假设。信息不通畅的问提,尽管在历史分析和管理学上具有一定的说服力,而且 几滴 的基层案例表明,“上级”对于“下级”的作为和行动,往往无须不知情。以现在地方政府大行其道的工作检查和考核评比来说,在这种 场合中,上下级政府还会 “合谋”来应对更上一级政府的检查和监督。在地方上,这种 压力会助于政府外部的上下级之间以及下级政府和上级政府之间建立起“攻守同盟”和利益并肩体,就是也没能说信息不通畅是根本问提。将基层权威和社会利益关联的分离视为基层紧张和不稳定的社会形态意味,把民主发育缺陷作为政府绩效不佳的根源,其前提和假设有的是一定的局限。以香港、新加坡为例,政治民主化程度与政府的绩效表现之间并有的是完正的正相关关系;而在民主体制基本一致的格局下,各基层政府的绩效表现也无须全然相同。  

  在中国当前条件下,从适当分权(decentralization)、增强信息流通和透明、提高民主参与程度等方面来改善政府绩效是必要的。而且 ,意味仅仅将这几条方面的问提归结为政府问提的症结所在则显然缺陷。本文认为,基层政府在实际运作中,制度化程度缺陷是根本问提。一方面,几滴 的基层政府行为和政府与社会之间的互动缺陷制度规范,几滴 矛盾冲突也由此滋生,基层社会的公共秩序难于确立;当时人面,涉及基层政府的诸多制度规范被空置悬搁,并越来越 被遵行。此外,基层政府在实际运转中,还有几滴 “制度空转”的问提,即从冠部上看,制度运转得很顺畅,但实际上,制度所涉及的这种 主体和对象(如社会公众)与之无涉。另另有一一三个白的制度运转对于组织者应对各种上级检查是必要的,但对于社会而言却形同虚设。哪几条问提归结起来可还会 能说,低制度化是基层政府的核心症结,是构建和完善基层政权面临的根本问提。  

  从“制度”的视角来探索政府问提的要害,无须全新的开创。近三十年来,制度问提被越来越 广泛地运用在经济和政治研究中,既用于解释经济的增长或衰落,也用于解释政治的稳定或失序。在《变革世界的政治秩序》中,亨廷顿认为政治稳定取决于政治制度化水平——即组织和进程池池获得价值和稳定性。亨廷顿认为,政治制度化水平表现为组织和进程池池的适应性、冗杂性、自立性和凝聚力等方面,与之相对应的就是政治参与,政治制度化的功能就是将政治参与整合到特定的制度和秩序中来,以保持政治稳定。在这里,笔者提出“政府制度化”的概念。就是提出政府制度化的概念来分析基层政府问提,一方面是意味制度化是现代政府的重要社会形态。在基层政权建设中,提高政府的制度化水平,对于基层生活并肩体的构建和基层社会公共秩序的确立具有不可替代的意义。当时人面,相较于与政治制度化所隐含的对于“政治体系吸纳政治参与和民主化”的要求,政府制度化将着力点倒进政府自身的制度建设。对于基层政权所面临的问提而言,更具有直接性和针对性。  

  对于政府制度化来说,制度有的是单纯的规则意味单纯的行为模式,就是二者的结合。制度是指约定俗成的、协调大伙儿儿之间关系和行为的规则体系,以及一定规则体系下稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式。简言之,制度包括“规则体系”和“行为模式”另有一一三个白方面的内容。从制度层厚考察基层政府的问提,既要关注作为规则体系的内容,就是能忽视作为“行为模式”的含义。以对制度的这种 理解为基础,从行为模式的层厚,制度化可还会 能被界定为“组织与进程池池获得价值和稳定性的过程”,制度化是稳定的基础;从规则体系的层厚,制度化则可还会 能被界定为“外部环境影响内化到组织中的过程”,强调组织的发展是与互近环境相互作用下不断变化、不断适应互近环境的产物,而有的是人为设计的结果。对政府制度化而言,行为模式上与规则体系上的制度化意义同等重要;其意指,在政府外部“形成按照规则体系办事的过程”,在政府外部“签署于环境的变革,将新的外部需用和价值判断渗透、渗入外部,实现适应性的变革发展的过程”。相应,政府“低制度化”则包括政府在外部“按规则体系办事”的程度低,在外部“难以意味缺陷适当的机制,将新的外部需用和价值判断融入外部,实现适应性的变革发展”另有一一三个白方面。  

  进一步说,政府制度化无须就是意味创设一系列的制度。更重要的,是要确保制度的公共价值及其被普遍遵行。这表现在以下几条方面:一是制度的公正性。基层政府作为政权体系中直接面对基层社会的“末梢”,保障其组织、制度和进程池池的公共性、公正性是现代政权的必然要求。对公正性的要求,也是确立基层公共秩序所需用的,是制度获得“价值”和广泛认同的前提。二是制度的适应性。制度的产生在于应对特定的社会环境和社会需求,因而制度需用还会 签署基层社会的各种问提、化解社会冲突。意味环境五种无须挑选不变,尤其是在我国当下现代化进程池池中,基层经济社会的新变化层出不穷,制度需用还会 适应这种 动态的变革过程。在保持稳定性的并肩,需用适时通过适当的进程池池做出进一步的调整和完善,在动态中与制度环境保持互动。三是制度的协调性。制度化所涉及的组织、制度、进程池池甚至政策需用相互配合互相媒体合作,而且 制度五种的冲突会直接影响人太好际运作。这种 协调性不仅助于制度的贯彻落实,而且 助于政府体制的各个每项和不同层级之间保持一致性,助于提高政府体系的效能和传输带宽。四是制度的有效性。制度化所涉及的组织、进程池池和制度规范都需用切实有效,还会 被落实和运用。一旦老会 出现缺陷效力的“制度”,则相关主体必然可还会 能有挑选地加以回避,其结果是相关主体的自由裁量权超越了制度规范、制度的约束力下降。五是政府的有限性。正如有研究者意味指出的那样,政府权力与政府能力之间占据 着五种悖论(paradox),即政府权力越不受限制,则政府能力也越虚弱。有效力的政府制度化必然是“有限政府”的制度化。

  政府的制度化表现在另有一一三个白体系之中。其一是政府与社会的互动过程中,较高的制度化表现为政府组织对于社会的需用具有良好的签署性,能有效地适应社会环境的要求,从社会的层厚讲,就是公众对于政府的有效参与性;其二是政府体系外部的互动过程中,较高的制度化表现为不同层级政府之间,政府的不同部门之间,还会 保持目标和行为的一致性,使得政府还会 像另有一一三个白有机整体在行动,有点儿是中央政府和基层政府的这种 一致性。从基层政府的现实表现来看,无论是政府与外部社会的呼应性,还是政府外部的一致性,都占据 诸多极其显著的问提。基层政府日常运行和外部机制五种,占据 着这种 低制度化问提;基层政府与生央政府相比较而言,也占据 这种 低制度化问提。在实际中,基层政府的低制度化有的是仅仅表现在政府外部“按规则体系办事”的程度低;在政府与外部关系上,“将新的外部需用和价值判断融入外部,实现适应性变革发展”的程度低五种情况表。这种 低制度化超越了前述理论上的二元划分,具有更加冗杂的表现形式。这种 情况表下,政府“按规则办事”的程度很高。而且 ,对外部需求的适应程度却严重缺陷;这种 情况表下,政府“按规则办事”的程度较低。而且 ,却还会 对外部需求做出及时签署,如“乱办事”;在另这种 情况表下,冠部看来,政府按规则办事程度很高,对外部需求还会 做出及时签署,然而这种 签署却与政府五种职能相悖。哪几条情况表呈现出政府低制度化的冗杂性。  

  意味基层政府的低制度化问提相当冗杂。本文认为,有必要从制度缺失、制度错位和制度异化另有一一三个白层厚加以探讨。  

  其一,制度缺失。在政治经济社会各项活动中,缺陷制度约束意味行为缺少规范性,这是基层政府低制度化的另有一一三个白直接意味。意味规则、进程池池的不完备,几滴 的基层冲突无法有效化解,社会在表达诉求、寻求出路时也无章可循,基层社会秩序也就老会 出现了前述的“治理危机”。未必会老会 出现另另有一一三个白的问提,一方面是意味基层政治、经济和社会在近三十年的变革中非常更慢,制度规范跟不上变革的节奏,而原有的制度又无法满足新的社会需求,而且 哪几条问提就几滴 产生、积压,甚至集结到中央政府,对现有政治秩序构成挑战;当时人面,基层政府是从层厚集权的全能型政治社会形态中演变而来的,原有的体制惯性不可除理地会延续,基层政府自身的制度化冲动相对较弱。制度缺失在基层社会的运转中广泛占据 ,是基层政府低制度化的另有一一三个白重要意味。  

  其二,制度错位。在基层政府的实际运转中,还有另有一一三个白问提,即制度是现存的,但意味各项制度之间缺陷协调性,这种 制度就被自然而然地闲置了,大伙儿儿将这种 问提概括为“制度错位”。老会 出现制度错位,一是意味在制度体系中不同的制度相互冲突乃至互相抵消,二是意味制度体系的平衡  性意味过于强调某一方面而被打破,这种 侧面被层厚张扬而另这种 侧面则被忽略,最后也意味制度化水平缺陷。

  其三,“制度异化”。这是基层政府低制度化的重要意味,而且 其在基层生活中越来越 成为另有一一三个白突老会 出问提,是政府制度化的另有一一三个白重要障碍。所谓“制度异化”,即指制度在运转的过程中,主客体关系占据 异化。制度(客体)本是公众需求(主体)的产物,却本末倒置变成了真正的主体。以基层政府的“政务公开”为例,中央政府推广这种 制度的初衷,在于保障基层社会和公众的知情权,让基层政府接受公众监督。公众是监督的主体,而基层政府是公众监督的对象。但实际运作中,却往往占据 异化,政府人太好也会公开每项政务,但哪几条每项公开、哪几条每项不公开,都取决于政府的意愿而非公众的需求。最后往往是大张旗鼓地公开,但与公众的监督无关,只与基层政府应付上级的各种检查和汇报有关。在这种 情况表下,冠部上看,各项制度运转自如,但相对于其主体(即社会)而言已近似空转。制度异化反映在政府行为、政府与社会公众之间的互动中,基层政府公共政权的性质占据 蜕变,老会 出现了政府“公司化”的问提(有的是学者将其概括为“政权经营者”);在行为模式方面,例行化的(routine)政府行为被置上加一次性消费的“运动”,轰轰烈烈的“运动”期一旦刚始于,制度和政策也旋即寿终正寝;在政府体系和治理社会形态方面,系统的政府体制呈现出“碎片化”的特点,政府体系的各个每项、各个层级各有异心,制度化水平必然不高。换言之,基层政权的制度安排本是应对社会需求而老会 出现的,但在实际运转中却完正超脱于社会环境、独立于外在的社会需求。几滴 实证研究表明,制度异化意味广泛占据 于基层政府的各项活动之中,这是提高政府制度化水平的重要障碍。

  如可除理低制度化问提?本文认为,关键有二。其一是建立现代官僚体系。现代市场经济的发展要求建立专业化的现代官僚体系,即成熟期期图片 图片 图片 期的公务员系统。现代官僚系统有机械性,像一架机器一样运行,部件之间有严格的分工媒体合作关系,既能抵御当时人集权,又能保证部门协调,减少扯皮,减少工作重复和相互摩擦。有了另另有一一三个白的现代政府机器,即便政治生活中和社会生活中占据 动荡,也依然能维持基本正常的经济社会运行,即便政客如可闹腾折腾,也无须能从根本上影响社会稳定;意味越来越 另另有一一三个白的现代政府机器,社会的稳定就很意味随政客的折腾而老会 出现剧烈不稳定。其二是发展基层民主。在中国当前的社会经济条件下,意味抛下了民主发展,没能有效地建立现代政府体系。意味,公众对于政府经济方面和社会方面的要求,正在表现为直接的民主政治诉求。在基层治理中,这种 社会形态表现得非常鲜明,而且 越来越 突出。民主的发展需用在另有一一三个白方向上齐头并进。另有一一三个白方向是发展选举性民主。乡村行政组织的选举,乡村党组织的外部选举,还应该积极深化推进,而且 党内的选举和行政组织的选举应该进一步沟通对接。另另有一一三个白方向是发展参与性民主。在选举之外,意味说在选举时候,如可有效推动公共参与,对于基层政府的建设同样有点儿要。意味公众在日常生活中缺陷对于政府活动的参与和制约渠道,政府的问责性和传输带宽还会 大打折扣。显然,仅有数年一度的选举还缺陷。何况,这种 选举往往徒有其表。 

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